钦点财富网 财税 与巨兽对视:帝国转型与英国现代财政制度

与巨兽对视:帝国转型与英国现代财政制度

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经济观察报 陈芝/文 马丁·唐顿的《信任利维坦:英国的税收政治学(1799~1914)》一书涉及的乃是自拿破仑战争到一战这个时间段里,与英国财政和税收制度有关的构建与变化,尤其着重介绍了皮尔与格莱斯顿政府是如何使一直饱受国民抨击的英国财税体系,重新获得公众信任,并具有更强的资源动员能力以从容应对包括战争在内各种危机的挑战。

在残酷的拿破仑战争过后,只有一个国家,也就是英国的财政经受住了考验,没有因为战争而崩溃,这是因为英国是少数在绝对主义时代保留议会制度的国家,提供了一个不同利益集团与政府讨价还价的上诉渠道,国民对税收充满认同,较少抗税避税,于是能在不出现政治经济危机的情况下增加税收。

同时,由于拥有复杂的资本市场和信用网络,它还能借到规模空前的巨款,这与它较晚参与欧陆争霸有关,而没有英吉利海峡保护的欧陆国家,在之前三个世纪的战争与生存危机刺激下,以及因为专制君主缺乏国会制衡的缘故,无限制借贷,结果普遍负债累累,根本不可能偿还债务,不得不反复宣布破产、违约,导致信用低下,借贷成本高昂。

再加上光荣革命以来的经济繁荣,虽然人均税负是它最大敌手法国的2~3倍,英国抗税运动却远少于法国。于是英国能比其他国家汲取与动员更多的资源,为军队与盟友提供源源不断的支持,最终打垮了强横一世的拿破仑帝国。

但尽管英国在拿破仑战争中笑到了最后,长年的战争还是给财政带来了沉重的压力,这与它的税收结构有关。整个18世纪,财政越来越依赖国内消费税、关税和印花税等间接税,最主要的直接税土地税在郡和自治市按1693年时的贡献而不是现在的地区繁荣程度分配,导致税收没有考虑到近百年来主要地区的经济调整和变化,也没有反映出18世纪后期税负水平的增加。这使得税收收入没有与经济增长保持一致,并且税负的压力主要压在穷人身上。

为了应对庞大的战争开支,小皮特政府进行了改革,并在1799年引入所得税,但因为皮特最初采取的税收评估和征收方式依靠对个人所有来源收入的综合评估,这种对收入事无巨细的评估引发激烈反弹,当时人认为政府这是以调查罪犯的态度对待守法公民。

于是1802年的和平时期所得税被废除,在次年重新引入后,改为根据收入的不同形式将其列入不同的税率表中,不必再汇总所有来源的收入。这缓解了政府与纳税人之间的紧张关系,税收收入上升。

然而1814年末由于国内收入委员会停止向伦敦委派素来由民间人士充任的负责管理所得税的外行委任专员,试图收回控制权,激怒了伦敦市民。对一个侵犯性官僚机构的恐惧,再加上更重要的,对战争时期沉重税负的不满,引发了强烈抗议,促使所得税战后被废除。

可是所得税虽然被废除了,战争时期累积的高昂国债对高水平税收的需要依旧迫切——尽管利率下降了一半,但用来偿还债务的金额从不足税收的1/4上升至超过一半。这使战后政府陷于两难:政府意识到继续征税的必要,也希望重新引入所得税解决债务问题。但回归和平意味着大量开支失去正当性,人们同时也畏惧过于强大的中央政府威胁地方自治,打破权力平衡,危害国民自由,国内收入委员会的作为一定程度强化了大众这一观点。

债务也提供了反对所得税的理由,因为所得税收入被从生产者手中转移到寄生性的食利者手中,用来供奉一个穷兵黩武、奢侈浪费,充斥庞大的领取养老金冗员的政府,是富裕资本家和地主对实业家与商人的掠夺,而后者自认为是经济增长与社会进步的支柱与根源。

拒绝支持延长所得税,还被视为迫使政府节减开支的手段,特别是可以迫使政府减少补贴、消除冗员、压缩军事开支和减半支付政府官员薪水。于是对“旧式腐败”的攻击,成为战后政治的核心:在过去,不同利益集团在国会协商,有利于建立合法性并获得一致认同。但随着战后对食利者的攻击,越来越多人认为国会代表着一种充满偏见和失衡,为权力阶层和既得利益者服务的政治制度。

对此,战后的利物浦政府努力减少开支,并做出了成效,但单纯的节流不足以解决支出问题。英国直接税比重低于欧洲国家,可国内政局又是反对所得税的。于是这陷入了一个恶性循环,1816年、1819年两次所得税引入失败,使得财政更加依赖关税和消费税,打击了商业和贸易,工人阶级消费者背负了更沉重的负担。

而战时债务的沉重负担以及用累退性税收支付食利者利息,也使财政制度的合法性在战后遭到了更大程度的质疑,人们不相信其他纳税人为国家支出做出了应有的贡献,也不相信国家的花钱方式在不同阶级和利益群体之间是公平的。

攻击政府低效臃肿不民主的激进主义运动于是在1820年代兴起,在接下来的二三十年里发展成宪章运动。在激进人士看来,真正需要的不是强有力的政府,而是一个活跃的公民社会,建立在合作社、工会、互助会和俱乐部等协会文化基础上。他们还主张贫困和苦难从根本上不是经济问题,而是政治问题,本质是税收制度对穷人的不公,解决方法也应是政治的——为了确保对财政政策和国家支出的控制,应该引入男性公民的普遍选举权和年度性的国会审查制度。

面对激烈的批评,政府进行了一系列的改革,虽然战后托利党政府起初期望在不改变宪政制度的情况下,保持少数政治精英的统治,但在强烈的压力下还是做出了让步:1832年国会改革,重新分配选区,取消了衰败选区的席位;1835年,经选举产生的地方议会取代了内部产生的自治市议会,并对司法制度进行了改革,减少了英国国教的特权;开支下降,减轻了腐败。

可这依旧未能重建国家合法性,而且在废除谷物法对地主集团的保护、赋予成年男性普选权以使工人阶级控制国家的压力下,1830年代的公共抗议活动不减反增。

在这个背景下,新一代的统治精英登场了。作者指出,与老托利党人不同,皮尔的保守党政府认为,保持政治秩序和保护财产的最好策略,是制定能够公平对待各类财产以及有产者与无产者的政策,通过限制国家开支,尽可能使国家不参与经济利益之争,就可以保护政治精英不受挑战,并把国家塑造为不同利益群体之间的公平仲裁者。政治家应当克服个人贪婪和利己主义,应该拒绝利用国家通过打压一个利益群体以支持另一利益群体的诱惑,无论这个利益群体是寻求保护的商业组织,还是谋求税赋减免的社会团体。

这一观念意味着国会在财政制度中的角色发生了转变,在18世纪,国会是解决对抗性控诉的论坛,但在维多利亚时期,国会变为公共支出的审计员。

新一代人开始重建国家合法性与信任感,第一步还是减少开支,除了通过刺激经济增长以减少政府税收占国民收入的比重和削减国债规模外,政府还采取了一些约束政府支出水平的限制措施,很多措施在汉诺威时期就已存在,现在被重新提起,并且要求更严格了。

结果虽然导致公共开支削减过大,国民福利下降,城市基础设施、大众教育、济贫支出严重不足。但好处是政府开始重建话语体系,重建拿破仑战争后被严重破坏的对公共行动的信心和对国家的信任。在此基础上,英国政府构建了一个详细且技术性的会计准则,以实现国家中立和公共责任,缩减开支,保卫自由,并在大众民主的时代约束为讨好选民,许下种种不切实际诺言的政治家,做到同时限制国家和选民,使他们富有责任感且厉行节俭。

这一准则早在1830年以前托利党就开始规划,但到格莱斯顿时才成为一个详细定义的制度。

首先是坚决反对税收担保,禁止指定将某种税收用于特定用途。18世纪采用税收担保是建立人们对税收制度的信任,使之相信政府有还本付息的能力。然而现在人们意识到这会导致政府职能的膨胀,使每种服务和功能都受到一个具有特定目的收入源的保障。

1857年,公共收入专门委员会建议“整体预算”制,主张税收应是统一的,应当视为一个完整的资金池,与征税目的相分离。《1866年国库和审计部门法案》正式任命一位总审计长,由其负责监督所有收入部门都将全部收入交给英格兰银行,这些收入在英格兰银行形成一个单一基金,而不再指定特定税源的税收用于特定目的。所有款项都从这一共同基金中支取,用于支付各个部门的支出,任何盈余都要上交国家债务委员会。国家从各种渠道获取的收入都集中到国库,而不是再分散为多个附属子基金,下院通过投票决定对某一特殊目的的“资金供给”。这使得国会可以直接控制支出,防止支出部门为了部门利益拼命多花钱,能清楚地掌握政府开支的总体情况。

其次是禁止相互调剂资金,即不可以把某一项目的结余资金调剂用于另一个预算项目,这会导致量入为出,使支出水平不断攀升。而这依赖于建立统一简化采用复式记账法的账户体系,让财政部门重建拿破仑战争时失去的对支出部门的控制,不再任由各个部门自行管理具体开支,使账户中的钱款从征收到最终用途都可以被追踪,对公众和纳税人来说,可以很清楚地知道钱从哪里来,以及花到哪里去了。

接下来就有必要让国会每年对每项特定支出进行投票,支出计划不应该跨年度,而国会需要时刻警戒行政部门的扩张野心。但为了排除利益集团的影响,税收法律应尽可能一般化而不是特殊化,税务机关没有执行上的自由裁量权,如果政府想要鼓励某些活动,应该通过外在的补助方式进行,并且这种补助要受到国会详细审查,预算也由财政大臣单独制定,在预算被提交给国会的前一刻,财政大臣才将预算作为既成事实向内阁进行说明。

最后为了避免财政大臣将可能出现的结余留到大选时,通过减税的方式讨好选民,一个新的财政公约规定,任何结余都不得结转用于下一年。为了减轻国债负担,自1829以来,所有结余都被转移到了偿债基金,以保持国家信用,确保战争时期年度税收不足时,公众会借钱给国家。同时政治家一方面严格限制新增借款,另一方面努力偿还既有债务。在这个过程中,国债从英国自由的威胁者,逐渐转变成国家安全的守护者。在麦考莱的笔下,国债变成了繁荣的源泉和英国自由的保障,是商业社会中守信与节制的体现,因为政府会谨慎公正地处理借款,这得到了19世纪下半叶人们的认可。

作者指出,通过这些方法,利维坦被束缚了起来,专业的会计程序和下院的年度投票表决,逐渐发展成重要的宪政原则,这对英国的自由和国家认同是必不可少的。格莱斯顿时期,年度预算成为一件颇具戏剧风格,或者说颇具宗教仪式感的事情。格莱斯顿认为,国家财政是英国自由的基础,并且依赖于国会对所有公共支出进行详细的审查。行政审查、国会程序和洞悉英国限制支出诱惑的历史,作为格莱斯顿财政宪法的说辞影响至今。

通过逐步重建的对政府的信任与认同,皮尔政府在1842年重新引入的所得税,开始长期存在,并于格莱斯顿时期被人们接受。这大大改善了税收结构与底层人民的处境,由于经济的繁荣,所得税的负担又保持在比较低的水平。

这使得政府在日后能够课征遗产税,甚至推行了累进制的所得税,在财政上获得了巨大的自由空间,于是在进入第一次世界大战时,英国财政制度支撑一场世界性冲突巨大资金需求的能力强于其他任何参战国家,英国政府建立在对国债持续偿还上的良好信誉,使其在紧急状况时一如既往地得到来自全世界的大量借款,提高税收的代价也低于其他国家。

可以说,在谷物法废除后,政府逐渐建立国家在各种利益集团之中中立的形象,越来越透明的会计技术、支出的持续下降和国家债务的减少使人们相信政府是公正廉洁的。19世纪三四十年代的政治动荡,于19世纪50年代之后逐渐消弭,攻击政府腐败、臃肿被视作过时迂腐的观点,激进主义的风潮涣然冰释,被体制收编,不再有刚性的激烈对抗。

然而令主张小政府的格莱斯顿意想不到的是,也正是因为他的这份成功,使人们日益接受利用这个高效廉洁的政府机器为人们谋利的观点,并在19世纪90年代起付诸实践,历经两次世界大战,曾经以小政府为傲的英国,率先建立起“从摇篮到坟墓”的福利国家,这不得不令人感慨历史的戏剧性。

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