钦点财富网 法治 粤港澳大湾区法制融合:基础、挑战和前景

粤港澳大湾区法制融合:基础、挑战和前景

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文| 李霞  中国社会科学院国际法研究所

新时期,融合发展是粤港澳大湾区建设的战略要义,法制融合则是大湾区各要素融合发展的重要基石。2021年9月,中共中央、国务院接连印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》,粤港澳大湾区重大国家战略走出深化细化的重要一步。两方案提出“强化法治保障”,“逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系”“探索不同法系、跨境法律规则衔接”。这深刻表明,粤港澳大湾区的融合发展,不仅是资金、产业、物流、资讯、人才等的“硬联通”,更是规则体制的“软联通”,还是不同法律制度的衔接、不同法域和法系的融合。

粤港澳大湾区所独有的“一个国家、两种制度、三大法域、三个关税区、三种语言”格局,其独特优势有助于各个地区发挥优势,形成互补;另一方面,大湾区作为整体建构有利于全要素流通的法治环境,对于大湾区内各城市和区域的立法、执法和司法体制创新和能力提升,都构成了相当大的挑战。在这一背景下,有必要加快研究粤港澳大湾区如何在现行宪法和法律框架内,扩充规则创新权力,拓展制度创新空间,创新合作机制和协调模式,跨越不同法律体系之间的壁垒,消除不同法律制度之间的差异,破解不同体制机制之间的障碍,健全促进融通、交流,保护创新的法治环境,为大湾区建设提供坚实的法治保障。

粤港澳大湾区法制融合的基础

(一)以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群、WTO协定群和CEPA法律文件群,构成了粤港澳法制融合的宪法和法律基础

粤港澳合作经历过三个重要节点——香港、澳门回归,中国入世和CEPA的签订,相应产生了三个重要的法律文件群:第一,以特别行政区基本法为核心的宪法性法律。港澳回归前,粤港澳分别处于中、英、葡三个主权国家管辖之下,香港与澳门是带有殖民性质的政治实体,三地并非经济社会方面相互整合的利益共同体。“一国两制”构想的提出,为粤港澳三地关系的深入发展铺平了道路。港澳相继回归后,根据中国宪法制定的特别行政区基本法去殖民化,为三地间合作奠定了稳定的法律基础。粤港澳转变为“一国”之内的地方政府之间的关系;而“两制”保证了港澳目前具有相对独立的法律地位和地方利益。第二,WTO协定。中国于2001年加入WTO,为粤港澳贸易层面的合作提供了“制度接近、规则统一”的基础。在WTO体制下,作为平等的单独关税区,香港、澳门和中国内地均履行贸易自由化的承诺和义务,三者经贸规则走向趋同,国民待遇原则和最惠国待遇原则也将其经贸关系置于全新环境中。第三,CEPA法律文件。CEPA一般指内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排,是为促进内地和特别行政区及与其他国家和地区的经贸联系而签署的一系列协议。CEPA作为国家主体与其中单独关税区间的特殊经贸安排,既体现了港澳作为单独关税区的地位,又体现了内地与港澳同属一个主权国家的格局。

(二)在法律文化和法律合作等方面,粤港澳存在着相互衔接、相互融合、共同发展的坚实基础

数千年来,粤港澳一衣带水、文化相承、法源相袭,共同秉持中华民族的优秀人文精神与传统伦理道德,为相互融合和共同发展奠定了坚实基础。

一是法律文化和传统的相通性。法律文化是人们运用法律调整社会关系的智慧、知识和经验,包括对法律的认知和信仰;法律传统是法律文化的精髓,是变迁的法律制度下稳定和绵延的根基。粤港澳带有浓厚的岭南文化色彩,民众有着相似的行为方式、相近的价值观念和信仰、共同的法律文化传统。二是在实践中,经由二十余年的发展,粤港澳法律交流与合作呈现出内港澳、粤港澳、广东自贸区与港澳多层面合作,司法协助和法律行业多领域合作,双边协议、单边立法和个案指导多模式合作,宏观性和专项性协商机制多样化合作,形成多项可复制、可推广的粤港澳合作经验的总体特点。在合作层面、合作领域、合作模式、协商机制、合作经验方面,粤港澳法律合作都取得了较好的成效,推动和丰富了内地与港澳的法律合作。有多项在粤港澳已经运行良好的法律合作政策,作为可复制可推广的经验,在全国其他地区推广适用。

(三)广东多级立法主体的先行先试,为大湾区法制融合提供了丰富的经验和资源

改革开放四十多年来,广东各地在地方立法领域,在立法内容、立法程序、立法成效,以及用足用好地方立法权等方面做出了有益的探索,为大湾区法制融合打下了坚实的基础。

1.广东省:立足本省实际情况和发展需要,积极进行创制性立法

广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区,四十多年间充分解放思想,大胆开拓创新,取得了让中国骄傲、让世界瞩目的成就;而这些成就,离不开法治的保驾护航。广东省先行探索、勇于创新,通过地方立法为广东整体的发展提供了规则支撑和行动指引,也为全国其他地区的发展、为国家的改革进步提供了可资借鉴的经验。现阶段,要聚焦粤港澳大湾区战略定位和重点任务落实,做好完善区域协同创新体系、促进要素边界流动、推动产业协同、共创国际经济贸易合作新优势、加快重点合作发展平台建设、加强生态文明建设和环境保护合作、加强城市规划建设管理等具体工作,推动大湾区建设不断释放高质量发展的强大动力。可以期待,面对新的机遇和挑战,广东立法也将聚焦粤港澳大湾区这个“纲”,实现立法工作再起步。

2.深圳、珠海:充分运用经济特区立法权,先行先试大胆创新

深圳、珠海毗邻港澳,肩负着保障“一国两制”顺利实施的历史使命。在探索中国特色社会主义法治道路的历史进程中,面对经济结构转型升级、利益格局深刻调整、社会发展日趋多元的新环境新变化,位居最早经济特区之列的深圳、珠海用足用好经济特区立法权,先行先试,大胆探索,为改革开放的不断深化和纵深推进创造了良好的法治环境。在全面推进依法治国的背景下,在特区已无多少特殊优惠政策的情况下,特区的最大特点、特区之特就在于特区立法权。运用特区立法权来推动制度创新、促进对外开放、落实新发展理念、进行立法实验,打造改革与法治有机结合的“典型样本”,正是特区的价值和功能所在。

3.横琴、前海:先行探索不同法系、跨境法律规则衔接,促进法制融合

我国改革开放以来的很多决策,经历了从局部试点到全面推开的过程。在个别调整阶段,允许改革者试错,宽容改革者的失误,待实践探索完善后,再在法律的规范下全面推开。横琴和前海因其特殊的区位优势和禀赋,分别被定位为“粤澳深度合作区”和“深港现代服务业合作区”,被赋予通过产业技术、管理体制、发展模式和规则制度的创新,在“一国两制”下深度探索粤港澳合作新模式的使命。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》提出:充分发挥“一国两制”制度优势,在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下,逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系;《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》提出:以制度创新为核心,在“一国两制”框架下先行先试,推进与港澳规则衔接、机制对接……推进与港澳跨境政务服务便利化,研究加强在交通、通信、信息、支付等领域与港澳标准和规则衔接……探索不同法系、跨境法律规则衔接。

根据两个方案,横琴和前海将先行先试,主动创新,探索不同法系、跨境法律规则衔接,打造与港澳法制互通互融的法治之区,为实现粤港澳法制融合提供借鉴。《珠海经济特区横琴新区条例》规定了“免责条款”,“创新活动,创新方案的制定和实施程序未违反法律规定,个人和所在单位没有谋取私利,未与其他单位和个人恶意串通,损害公共利益的,免于追究相关人员责任”;前海《关于建设先行示范鼓励改革创新进一步强化容错纠错机制的若干规定(试行)》也规定,对广大干部在改革创新中出现的失误错误进行容错纠错,容纠并重。容错机制的建立,使得横琴和前海可以大胆进行规则和制度创新,进行法制融合建设,为合作区的各项改革与创新保驾护航。

粤港澳大湾区法制融合的挑战

(一)“一国两制三法系”,法律冲突与法制壁垒客观存在

在法律方面上,粤港澳大湾区最突出的特点是“一国两制三法系”,集中体现为三地的法律冲突和法制壁垒。粤港澳之间现存的制度差异主要有以下几种情况:第一,社会、政治制度不同导致的制度差异,这是未来法制融合必须面对的制度成本;第二,社会发展水平不同而造成的制度差异,随着改革开放四十多年来的高速发展,这种差距正逐渐缩小;第三,历史惯性所致法律体系的类型不同而造成的制度差异。香港继受自英式普通法系,澳门继受自大陆法系,内地则逐步形成了中国特色社会主义法律制度。

(二)粤港澳大湾区法制融合缺乏明确的法律依据

从法律角度来看,粤港澳合作是一个主权国家下,地方行政区域之间的合作。具体来说,是一个复合法域国家内不同地方——中国内地法域下的部分管辖区域与香港、澳门法域——之间的区际合作。香港、澳门特别行政区“一个中国”下直属中央人民政府的地方行政区域,同时也是与内地实行不同法律制度的法域。广东省则不是独立法域。广东省制定的地方性法规不能与宪法、法律和行政法规相抵触,只是作为广东省执行全国性法律的补充,与国家法律法规之间的关系是下位法和上位法的关系。据此,整个中国内地构成一个法域,广东省是内地法域的一个构成部分,本身不构成独立法域。同时,港澳拥有与广东省不同的特殊宪制地位和管治权力。粤港澳合作也是在宪制地位和管治权力不对称的中国地方行政区域之间开展的合作,是不同法系之间的异质区域法律合作。

因此,作为内地法域下的部分管辖区域的“粤”,要推进与港澳的规则衔接、机制对接,开展“不同法系之间的异质区域法律合作”,需要立法、执法、司法合作体制、机制和具体制度等方面的保障。同时,在现行《立法法》框架内,一方面要盘活“存量”立法权,深圳、珠海等经济特区要用足用好特区立法权;另一方面争取立法权的“增量”,尝试争取全国人大及其常委会、以及国务院的特别授权,根据粤港澳法制融合的需要,就特定事项一定期限内在试点合作区暂时调整或者暂时停止实施部分法律、法规的规定,以逐步构建民商事规则相衔接、与国际相接轨的制度体系。

目前,关于粤港澳合作的全国性、总体性文件只有中共中央、国务院《粤港澳大湾区发展规划纲要》;广东省层面只有广东省委、省政府《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》,以及《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》等。这些均属于行政规范性文件,不具备法律规范应有的基本内容,不具有强制执行力。《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》,没有法律的明确授权。《珠海经济特区横琴新区条例》系地方性法规,也没有对珠海市与香港、澳门特别行政区合作范围、合作程序、争议处理、违约救济等一系列问题加以规范。

(三)在目前立法体系框架下,地方立法的先行先试受到一定阻力

粤港澳大湾区的法制融合和衔接将依托上述方案、决议等政策性文件,在横琴、前海等地进行试点,而这将在一定程度上突破目前《立法法》规定的体系框架,面临一定的阻力。

中央在作出建设粤港澳大湾区这一决策时,已经考虑到其与经济特区、国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区等国家级新区的不同,给予了一定的先行先试权和试错权。《粤港澳大湾区发展规划纲要》等多份重要文件中多次出现“先行先试”的表述。此种先行先试要转化为一种立法模式,客观上存在一定的阻碍因素:首先,是下位法符合上位法的原则。根据宪法和《立法法》的规定,地方立法与宪法、法律、行政法规之间存在严格的效力位阶,不得与它们相抵触。而粤港澳法制融合对立法提出了更高要求,需要对上位法进行变通,以及进行创制性立法。在现行立法权框架下,其任务和目标可能会大打折扣。其次,是机构设置、行政管理方面的立法规定。粤港澳法制融合将主要涉及但不限于贸易创新、金融模式创新、人才交流创新等内容,还包括经济体制、行政管理体制、跨境政务服务等方面的内容,有时会出现交叉甚至冲突,需要协调和衔接。此外,根据《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》,将研究制定合作区条例,然而目前来看,合作区条例的立法时机尚不十分成熟,同时由于立法程序复杂、过程冗长,争取“中央特别授权”可能是当前较为现实的、能缓和及化解法制融合中可能出现的法律争议、能更好地为法制衔接和创新扫清上位法障碍、为大湾区建设提供坚实法制保障的重要措施。但同时必须强调,“依法治国”意味着通过普遍、统一和稳定的法律来对整个国家进行常规性治理;作为单一制国家要求在全国范围内保证法律规则的单一性和同质性。因此,授权法律法规的暂停实施必须作为例外受到严格限制,否则,例外状态会轻易撕开法治的缺口,袭扰整个法秩序。

粤港澳大湾区法制融合的方案构想

(一)总体构想:通过科学立法,将“两制”差异造成的制度运行成本降至最低,同时利用制度差异对外提供多种制度接口,为大湾区建设提供法治保障

习近平总书记在十九大报告中要求“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来,确保‘一国两制’方针不会变、不动摇,确保‘一国两制’实践不变形、不走样”。这意味着,建设粤港澳大湾区要坚持“一国两制”,用好“一国两制”,将粤港澳锻造成一个发展共同体。

在对内思路上,大湾区建设要降低由“两制”差异造成的制度运行成本。在这方面,遵循的总体思路应该是,除了与社会主义、资本主义政治制度差异,通过制度规则的“立改废释”,尽可能缩小因社会发展水平不同和法系不同所造成的制度差异。广东9市已经成为内地与港澳之间社会经济发展水平最接近的地区,且文化和传统与港澳相似。这使得粤港澳大湾区因社会发展水平不同而造成的制度差异可降到最低。要反对以所谓法系传统不同为借口,意欲通过法律技术壁垒实现“管治割据”和“法律专业垄断”,从而排斥借鉴其他法系有益经验,抗拒法制融合和衔接。在粤港澳大湾区内,实现制度融合的目的是降低各类主体适应和运行制度的成本,“两制”之间互相尊重、互相融合,在“一国”内实现互通有无、共同发展。

在对外思路上,应凸显粤港澳的不同优势,特别是由“两制”所形成的制度差异,为来自不同法系和国家的市场主体提供不同的制度接口。香港和澳门分别作为熟悉和适应英美普通法系、大陆法系法律制度的市场主体与大湾区合作的连接点,广东作为直接与内地合作的市场主体和大湾区合作的连接点。这样,对内充分利用“一国”宪法架构将制度融合和运行成本降到最低;对外充分发挥“两制”差异所形成的多个制度接口的优势,为国际经济、社会、文化、政治联系提供多种选择。

(二)基本原则:坚持合宪性、合法性

合宪性。既要遵循“一国两制”的基本原则,与基本国策相一致,又要尊重港澳现有的法律文化传统和政策,使之能够更好地配合粤港澳之间的合作。粤澳深度合作区和深港现代服务业合作区,强调与香港和澳门之间经济贸易方面的密切合作,其功能与自由贸易区具有一定的相似性,可以看出国家以及粤港澳地方政府已经充分考虑了粤港澳的独立性和自主性。以民商事交往需求为导向,寻求民商事规则体系与香港、澳门和国际接轨,在交通、通信、信息、支付等领域与港澳标准和规则衔接的法制融合并不会改变粤港澳的基本政治制度、法律制度框架,不会影响各自原本的意识形态。同时,由于建立两个合作区是我国区域合作政策的一部分,由中央府直接掌握和全面指导,既不会改变“一个主权国家”的概念,更不会影响“一国两制”模式。

合法性。粤港澳大湾区各地的立法和粤港澳合作的法律机制都应具有合法性。这里的合法性包括:(1)立法内容上,不与国家法律法规和上位法相抵触;(2)立法权的使用上,要符合宪法、立法法等所确立的国家和地方的立法体制,包括中央立法和地方立法、授权立法和职权立法等具体制度;(3)由于我国现行法律体系中已有针对港澳地区的特别立法,因此合作区中涉及区际法律冲突和区际司法协助等的规则,以及针对合作的过程中出现的法律适用以及各类纠纷的解决等的规则,不得与已有的法律规定相冲突。

(三)操作思路:注重前瞻性、渐进性

前瞻性。粤港澳大湾区本身起着国家区域经济发展的带头作用,因而基于粤港澳合作的规则衔接和机制对接也应当具有前瞻性,应能够顺应社会发展,为发展过程中产生的纠纷提供有效的解决办法。兼顾全局利益和局部利益、长远利益和短期利益,推进合作的顺利进行;结合政府行为和市场机制,推进粤港澳之间从经济合作到法治合作,再到全方位合作,并走向高度融合。

渐进性。由于体制机制和具体制度等方面的巨大差异,粤港澳法制融合将是一个长期渐进的过程。有鉴于此,CEPA也采用了渐进务实的态度,“先易后难,逐步推进”。推进粤港澳法制衔接和融合,将有望通过小范围区域合作(例如横琴和前海)进行试验,在坚持“一国两制”的前提下,先集中在民商事领域破题,在经济管理、社会管理、金融创新等方面取得突破,再逐步向整个大湾区辐射,通过体制机制的互联互通,通过法制规则的衔接融合,逐步实现人流、物流、资金流的自由往来。

来源: 《中国发展观察》2021年第23期

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作者: 钦点财富网

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