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地方财政可持续性挑战

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经济观察网 记者 杜涛 2022年以来,经济下行压力加大,地方财政收支不断承压,导致地方财政的可持续性面临巨大挑战。

财政部数据显示,1-7月累计,全国一般公共预算收入124981亿元,扣除留抵退税因素后增长3.2%,按自然口径计算下降9.2%。同时,今年实施的大规模留抵退税中的集中退付任务已经基本完成,累计退税超达2万亿元。但是,国有土地使用权出让收入28279亿元,比上年同期下降31.7%。

8月26日,中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉经济观察网,现在地方财政可持续性面临挑战,主要表现就是不少地方本级财政收入大大超过本级支出,需要大力气去维持“三保”(保民生、保工资、保运转)。目前地方财政面临的可持续性问题主要原因是,为应对经济下行压力,中国连续实施积极的财政政策,比如大规模实施减税降费,同时为减轻企业负担,在2022年实施了大规模留抵退税政策,一定程度上影响了地方财政收入。

施正文认为,在中国,财政的可持续性主要指地方财政体系,中央的本级收支中收入一直大于支出,中央再将本级多余的收入通过转移支付的方式进行合理分配。这也表示受影响最大的是地方财政的可持续性。

一位地方财政人士与施正文的观点不同。他认为,目前中国实施的是分税制的财政体制,当地方财政受到影响,也会相应影响到分税制的大盘子,中央分得的收入减少,也会影响到中央对其他区域进行的转移支付。所以,尽管从表面上看来是地方财政的可持续性面临重大挑战,事实上,可能是整个财政体系可持续性都受到了影响。

从财政部公布的数据来看,一般公共预算在留抵退税结束后,可能会持续正增长趋势,但是土地出让收入或将继续维持下降趋势。

“虽然一般预算完成的好,但是一般预算经常会从基金预算调,今年土地收人下滑,基金预算大幅下降,导致整体收入不及支出,进而导致可持续性面临挑战。”上述地方财政人士告诉记者。

可持续性

可持续性是近两年财政一直强调的方向之一,其是指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力,是衡量财政风险重要指标之一。

一位财政专家对经济观察网表示,财政可持续性实际上是指财政能够保障和实现政府职能的发挥,在具体工作中可表现为收入能够满足支出,比如编制了预算可以正常执行等。

在上述财政专家看来,在经济面临下行压力的大背景下,当前地方财政确实遇到了一些压力,财政收入筹集和财政可持续性遇到了挑战,但是,中国经济是有韧性的,相信通过努力财政可持续性能够得到保障。

施正文则认为,没有强大可持续性的财政,政府的职责就会受到影响。2022年,中央没有提高赤字,降低了专项债额度,动用了存量家底,还实施了减税降费,特别是留抵退税,从现金流上来看,当期地方财政的现金流受到影响,可持续性受到挑战。

2022年,两会预算报告中指出,预算制定的总基调符合中央经济工作会议的定调,即“积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续”。

“在当前这种情况下,收入遇到压力,但是支出刚性依然存在,特别是由于疫情可能会导致财政支出进一步加大,同时,为缓解和减轻企业负担,实施的大规模减税降费等政策一定程度也会导致收支进一步出现缺口,这也是当前财政可持续遇到的最大困难,”施正文说,虽然目前地方政府通过发债、动用存量资源、盘活存量资产等方式使地方财政缺口得到一定程度的缓解,但是,长期来看,地方财政依然会面临可持续的问题,要重视和积极应对这一挑战带来的问题。

施正文给记者分析,财政遇到可持续性问题,一个原因就是因为政府有支出冲动,但是经济并不是总能平稳增长的,正常的经济活动总会有波动,会出现收支差额等问题。因此,地方政府在转变自身职能的同时,要对自己的职责和定位有清晰地认识,不能进行过多的投资和建设,要认识到政府过度投资也是地方财政可持续性遇到挑战的因素之一。

上述地方财政人士则认为,从目前看,全球经济下行压力加大,通胀攀升,使得原材料、订单、物流等产业受到冲击,同时叠加的疫情因素又具有多点性、随机性、不可预测性的特点,也使得国内企业在投资发展中遇到了诸多挑战,进而影响到财政的可持续。

“其实,从现在的数据来看,财政收入下降并不大,但是不能忽视财政质量,比如非税收入的占比在提升,所以除去土地收入下滑因素影响之外,一般预算还得看结构,非税占比高,有很多不能形成财力,虚收空转,所以真正可用的财力很少。” 上述地方财政人士对经济观察网表示。

解决之道

“只要中国经济未来整体向好,财政可持续现在遇到的问题,都可以在发展中得到解决。”施正文称,财政可持续是长期的问题,在不同阶段,不同时间,程度有所差别。因此,对财政可持续问题既要重视,也不要认为是不正常的现象。国家发展要与经济发展相适应,政府的公共服务的水平及要求也要适应目前经济发展,关键因素在于一定要稳定经济发展,只要经济向好的基本面不发生变化,从长远来看财政问题都是可以解决的。

维持财政可持续也要重视短期因素的影响。施正文表示,比如,疫情给经济带来的短期影响和阶段性影响,会随着经济的持续恢复得以消除。所以,保持财政可持续更要从着重于财政中长期规划和跨年预算等方式来解决,比如从每年的静态预算平衡到中长期跨年平衡。

“而且未来随着经济恢复发展,财政收入实现有效增长就能消化现在面临一些短期支出压力,所以解决短期的财政困难要和经济长期发展结合起来规划。”施正文告诉记者,

上述地方财政人士认为,目前遇到的地方财政可持续性挑战只是一个结果,反映的是目前地方经济发展中遇到的问题。财政可持续性是一个从上到下,从中央到地方贯穿在一起的概念,若只是从内部结构进行调整是不能从根本上解决问题的。

他建议,地方财政应该增加一个大的财政蓄水池用来留住资金,而不是只有稳定调节基金的池子,但是这样做又有困难,毕竟在基层,主政领导一般在任期内会将地方财政资金用完,所以讲财政可持续发展,可能有些理想化,在财政年景好的时候,主要是引导主政领导做一些有益、有效率的事情。

施正文则提议,维持地方财政可持续性需要人大监督,此外,在日常中通过绩效管理、提高效率效益等措施,加强四本预算的统筹使用,深化税制改革,健全地方税体系。

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作者: 钦点财富网

大规模留抵退税存量留抵税额集中退还任务已完成

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