钦点财富网 财税 明年财政政策应以调结构为重点

明年财政政策应以调结构为重点

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文| 冯俏彬  国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长

从当前的国际形势、中国经济的实际增长情况、国家重大战略等各方面看,明年财政政策要继续保持积极态势。但在“积极”这一大方向确定的前提下,财政政策的具体内容要牢牢地抓住“结构调整”做足文章。

第一,优化债务结构,适当增加一般债规模,缩减专项债规模。基于我国经济进入新发展阶段后,投资方面出现的一些新特点和新要求,2023年可考虑适当缩减专项债务规模,相应增加一般债务,适当增加中央债规模,缩减地方债规模。严格控制隐性债务。

第二,优化财政投资结构。从今年专项债的使用情况可以看出,专项债使用效果不及预期,这与我国经济转型的关系密切。中国经济进入新发展阶段以后,传统基础设施投资空间大大缩小,以数字经济、绿色经济为主线的新基建投资在发挥政府作用的同时,更需要为社会投资、民间投资创造空间。这对政府投资方向、主体和规模都有很大影响。某种意义上讲,我们已经进入了重新深化投融资体制改革的关键时点。从财政政策的角度看,政府投资仍要继续。但一要坚持财政投资的基本特性,突出基础性和公共性;二要牢牢地抓住数字经济、绿色发展这两个方向,突出重点;三要想方设法带动民间投资和社会投资。总而言之,应该从深化投融资体制改革的角度来思考问题,推动财政在投资方向、主体、协同性方面做好协调。

深化投融资体制改革,还需要做好财政政策、货币政策的协调配合。过去谈财政政策和货币政策的配合,更多强调交叉点,比如政策性金融。近年来,财政政策、货币政策的协调配合出现了很多新形式,包括结构性的货币政策、总量性的财政政策等。今年在“适度超前进行基础设施建设”的情况下,政策锚点已经转向政策性金融和开发性金融,这意味着大部分任务可能会落到政策性、开发性金融身上,而这正是传统财政政策与货币政策协调配合的主要领域,相应的工具和手段比较成熟,经验也很丰富,财政政策和货币政策可以在这一点上做好配合。

第三,优化财政支出结构。受各种因素影响,今年财政确实比较困难。但从当前经济社会发展的大局上看,明年财政支出仍要保持一定的支出强度、同时要加快支出进度,通过财政政策向各方面传递出积极信号。要进一步优化财政支出结构,保障好重点支出,包括二十大报告中提到的教育、科技、就业、社会保障等领域,当然也包括受疫情和经济下行影响较大的中小微企业。要发挥好“自动稳定器”的作用,用好用足我国社会保障、社会救助体系,解决好低收入人群的基本生活问题。

第四,优化政府收入结构。当前我国宏观税负只有15%左右,但正常情况下政府支出占GDP的比重在30%~35%之间,这其中差距主要通过其他收入进行补足,包括政府性基金、国有资本经营预算收入、其他收入等。从体制层面看,当前我国提高税收的可能性不大。要在税收收入有限的情况下保持财政支出强度,就只能多在统筹存量上做文章,如国有资产经营红利上交比例、盘活存量、加强对国资国产收益管理等。最近一段时间,地方政府在这方面已经做了很多工作,明年还要进一步加强。这也体现出我国体制的特点,国资、国产作为政府资源,理应在国家理财体系中起到应有的作用。

第五,优化减税降费结构。从支出端看,减税降费要逐步从大规模、总量式减税,优化为结构性减税,突出支持重点。对该支持的领域要继续支持到位,比如制造业、科技行业、绿色产业、中小微、个体户等。从收入端看,在加强对高收入人群税收征管的同时,还要做好对勤劳所得的长期激励,这就涉及到个人所得税的改革问题。总而言之,税收结构优化要从两方面着手,既要减得下去,也要能收得上来,核心是要完善社会激励机制,鼓励通过勤劳致富来获得较高收入,加强政策和制度信号的引导。

第六,在专项债和一般公共预算之间建立“防火墙”。今年一些地方财政运行出现困难,社会对此非常关注,明年会不会继续困难、甚至成为一个巨大的风险点?这一问题已被反复讨论。从目前我国的经济状况和财政收支情况看,维持政府运转、提供正常的公共服务和社会管理问题等正常支出是完全有保障的,这不仅是因为我国经济基本面没有改变,还因为近些年我国在制度建设方面取得了很大进步,比如财政直达资金机制、各类运行监管机制等,理论上完全可以维持地方财政的正常运转。最大的风险点在于,在土地收入下降的同时,地方政府承担着巨大的债务还本付息压力。一旦某个点、某个环节上出现漏洞,就可能导致地方政府想方设法、动用所有能用的资源还债,甚至不排除个别地方政府可能用一般公共预算去填专项债的窟窿,这就蕴藏着巨大的风险。建议有关部门尽快出台制度,在专项债和一般公共预算之间建立“防火墙”,对一般公共预算用于偿债的比例和范围做出严格规定,预先防范土地收入下降对财政正常运行产生过大冲击。

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